2025-05-13

Por Juliano Ventura

Controlo de Rendas: Um longo cadastro de fracassos

Em que consiste o controlo de rendas?

O controlo de rendas é uma política pública que estabelece limites ao valor que os senhorios podem cobrar pelo arrendamento dos seus imóveis. Em vez de permitir que os preços sejam determinados livremente pelo mercado — com base na procura e na oferta —, o Estado intervém, impondo tetos máximos às rendas ou definindo regras restritivas para a sua atualização ao longo do tempo.

Existem diferentes modelos de controlo de rendas. Em alguns casos, os limites aplicam-se apenas a novos contratos; noutros, abrangem também contratos já existentes. Os critérios usados para definir os limites podem variar bastante, incluindo fatores como a localização do imóvel, a sua dimensão, o número de divisões, o nível de conservação, o ano de construção, ou ainda a existência de serviços e equipamentos.

Para além dos tetos máximos, algumas legislações também estabelecem restrições à frequência ou ao montante dos aumentos de renda, com atualizações vinculadas, por exemplo, à inflação ou a índices administrativos fixados pelo governo.

Por que motivos é implementado?

O controlo de rendas é geralmente implementado com o objetivo de proteger os inquilinos face à escalada dos preços no mercado de arrendamento. Em contextos de forte pressão sobre o setor habitacional — como os que se têm verificado em Portugal nos últimos anos — esta política surge como uma resposta à crescente dificuldade das famílias em suportar os encargos com o arrendamento.

Os defensores do controlo de rendas acreditam que esta medida contribui para garantir maior justiça social e estabilidade habitacional. Ao limitar o valor das rendas, procura-se evitar despejos motivados por aumentos incomportáveis e assegurar que os cidadãos, especialmente os mais vulneráveis, possam continuar a viver nas suas casas, mesmo em zonas urbanas pressionadas.

Além disso, existe a expectativa de que o controlo de rendas atue como um travão à especulação imobiliária, impedindo que os preços subam artificialmente por motivos meramente especulativos ou por práticas oportunistas de alguns senhorios. O argumento central é que a habitação deve ser encarada como um bem essencial — e não apenas como um ativo financeiro — e, nesse sentido, deve estar sujeita a mecanismos de regulação que assegurem o seu acesso a todos.

À primeira vista, os objetivos destas medidas parecem positivos. Se existe um limite máximo para as rendas ou para os seus aumentos, os preços não podem disparar. Aparentemente, trata-se de uma solução simples e eficaz para um problema real: a crise no acesso à habitação. Num raciocínio imediato, poder-se-ia pensar que a falta de um mecanismo de controlo de rendas resulta de uma falha de ação ou de perspicácia dos governantes.

Mas, porque razão não funciona?

Embora a lógica subjacente seja intuitiva, a realidade da aplicação destas medidas é bastante mais complexa — e os seus efeitos secundários, muitas vezes, contrariam os objetivos pretendidos. É por isso que, apesar da popularidade que o controlo de rendas frequentemente gera junto da opinião pública, a sua eficácia e sustentabilidade continuam a ser amplamente debatidas entre especialistas e responsáveis políticos.

Apesar das boas intenções por detrás da implementação do controlo de rendas, os seus resultados práticos têm sido um falhanço. A primeira e mais evidente consequência é a redução da oferta de habitações no mercado de arrendamento. Quando os rendimentos esperados deixam de compensar o risco e os encargos associados ao arrendamento — como impostos, custos de manutenção ou risco de incumprimento e ocupação por parte dos inquilinos — muitos proprietários optam por não colocar os imóveis no mercado ou preferem vendê-los. Isto agrava ainda mais o problema da falta de oferta no mercado de arrendamento, contribuindo para que ainda mais famílias fiquem sem acesso a uma casa.

É verdade que o desvio de imóveis para o mercado de compra e venda pode, teoricamente, aumentar a oferta nesse segmento e contribuir para uma moderação dos preços de venda. No entanto, isso não resolve o problema da população que não tem capacidade financeira para adquirir casa própria. Estas pessoas continuam a depender do mercado de arrendamento — agora com ainda menos opções disponíveis.

Além disso, o controlo de rendas desencoraja a construção de novas habitações destinadas ao arrendamento. Os investidores e promotores imobiliários, perante uma política que limita os retornos potenciais, tendem a canalizar o investimento para outros setores ou para segmentos habitacionais de luxo, menos sujeitos a regulação. A médio e longo prazo, esta retração na construção agrava ainda mais a escassez estrutural de habitação acessível.

Outro efeito perverso é o aumento das rendas nas zonas não abrangidas pelo controlo. Quando parte do mercado fica "congelada", a pressão da procura desloca-se para as áreas não reguladas, fazendo subir os preços nessas zonas. Em vez de equilibrar o mercado, o controlo de rendas pode, assim, provocar distorções adicionais e aumentar as desigualdades entre zonas geográficas.

A proliferação de contratos informais é também uma consequência preocupante. Os senhorios, perante rendas artificialmente baixas ou regras demasiado rígidas, tendem a contornar o sistema, arrendando sem contrato ou com acordos paralelos. Este tipo de prática prejudica sobretudo os inquilinos, que perdem qualquer forma de proteção legal, mas também o Estado, que deixa de arrecadar potenciais impostos.

A reduzida manutenção dos imóveis é outra consequência relevante. Sem rendimentos suficientes para compensar o investimento, muitos senhorios deixam de realizar obras de conservação, o que contribui para a degradação do parque habitacional. Em casos extremos, como os de arrendamentos antigos em Portugal com rendas congeladas há décadas por valores insignificantes, as habitações tornaram-se praticamente inabitáveis devido à sua falta de manutenção.

O controlo de rendas também cria um efeito de "bloqueio habitacional": as pessoas que beneficiam de rendas baixas tendem a não se mudar, mesmo quando as suas necessidades mudam — como no caso de famílias que crescem ou que precisam de mudar de cidade devido a mudanças de emprego. Como o novo contrato implicaria uma renda muito superior, optam por manter-se numa habitação desadequada, reduzindo a mobilidade habitacional e a eficiência do mercado.

Finalmente, mesmo nos casos em que o controlo se limita ao aumento das rendas em contratos existentes, existe um impacto perverso no mercado: os senhorios antecipam restrições futuras e, como forma de proteção, fixam valores iniciais de renda mais elevados. Ou seja, os novos inquilinos acabam por pagar mais, precisamente por causa da incerteza gerada pelas políticas públicas.

Em resumo, os controlos de rendas, embora motivados por razões sociais compreensíveis, tendem a gerar desequilíbrios que agravam os problemas que pretendem resolver. A suposta cura transforma-se rapidamente num agravamento da doença. A falta de oferta, a informalidade, a degradação dos imóveis e as distorções no mercado tornam-se efeitos colaterais recorrentes em experiências de controlo de rendas.[1]

Quais os resultados nas geografias onde o controlo de rendas foi implementado?

Apesar dos mecanismos de controlo de rendas serem frequentemente defendidos como medidas eficazes para travar o aumento dos preços do arrendamento, a experiência internacional tem demonstrado que não funcionam. Em diferentes geografias, os efeitos mais visíveis incluem a redução da oferta de habitação no mercado de arrendamento, o aumento da informalidade, distorções de preços entre zonas reguladas e não reguladas e um impacto limitado na acessibilidade à habitação para quem mais dela necessita. Abaixo, analisam-se alguns dos casos mais relevantes:

Países Baixos

Apontado pelos defensores deste tipo de medidas como um exemplo de sucesso, o modelo neerlandês apresenta, na realidade, sérias limitações. O sistema utiliza um modelo de pontos que determina se uma habitação está sujeita a controlo de rendas, com base em critérios como o valor do imóvel, as suas dimensões, o número de divisões, a qualidade da habitação, etc. Abaixo de uma determinada pontuação, existem limites às rendas, e as habitações estão no mercado regulado. Acima dessa pontuação, as habitações podem ser arrendadas no mercado liberalizado. Em julho de 2024, o sistema foi alargado, mas os efeitos não foram os esperados: muitos senhorios retiraram os imóveis do mercado de arrendamento e optaram por vendê-los. Isto reduziu ainda mais a oferta no mercado regulado, gerando longas listas de espera — de vários anos — mesmo num país com um parque público significativo. Já no mercado liberalizado, que concentra os imóveis de maior qualidade, as rendas aumentaram ainda mais, tornando a habitação acessível um objetivo distante para muitos.[2][3][4][5][6]

Catalunha

Outro exemplo vem da Catalunha, que implementou em março de 2024 os mecanismos previstos na nova Lei da Habitação espanhola. Essa legislação incluía limites às rendas em novos contratos e restrições ao aumento das rendas em contratos existentes. Passado um ano, os primeiros dados foram apresentados pela ministra da Habitação: embora o preço médio das rendas tenha baixado 3,7%, o mercado de arrendamento praticamente paralisou. Diminuiu o número de casas disponíveis no mercado e o número de contratos realizados sofreu uma queda de 80% — ou seja, quatro em cada cinco casas que antes seriam arrendadas, deixaram de o ser. Por outro lado, verificou-se um aumento de 45% nos contratos de arrendamento por temporada. Estes contratos estão fora do alcance da nova lei e foram usados pelos senhorios como forma de contornar a regulação.[7] Em resumo: apesar de uma ligeira descida das rendas, há hoje muito menos casas disponíveis para arrendar, o que compromete seriamente o acesso à habitação.

Berlim

Em fevereiro de 2020, Berlim implementou um modelo de controlo de rendas que fixava tetos máximos para as rendas em zonas com elevada procura. A medida foi controversa e durou pouco tempo, pois em abril de 2021 foi considerada inconstitucional. Durante os 14 meses em que esteve em vigor, a oferta de casas no mercado de arrendamento caiu até 60%. Além disso, gerou-se uma forte segmentação no mercado: enquanto os imóveis regulados apresentaram um crescimento mais reduzido das rendas (em média, menos 11 pontos percentuais por trimestre, comparativamente com outras grandes cidades alemãs), os imóveis fora da regulação viram os seus preços disparar (em média, mais 5 pontos percentuais por trimestre).[8] Atualmente, Berlim tem mecanismos de controlo de rendas em vigor, mas os resultados são igualmente dececionantes.[9]

Finlândia

Durante a Segunda Guerra Mundial, a Finlândia implementou um sistema de controlo de rendas como medida de emergência, que permaneceu em vigor durante décadas. O objetivo inicial era manter o valor real das rendas em níveis que permitissem cobrir os custos de manutenção, mas, na prática, o valor real caiu mais de 30% até ao final da década de 1970. Como consequência, o número de habitações privadas disponíveis para arrendamento caiu de 478 500 em 1970 para 271 465 em 1990. A percentagem de casas no mercado de arrendamento privado caiu de 32,5% para 12,3% do total do parque habitacional. Só nos anos 1990 foram retomadas políticas de liberalização do setor, com a revogação gradual dos controlos de rendas — primeiro nos novos contratos (1992) e, depois, nos antigos (1995) — e a Finlândia ficou com um dos mercados de arrendamento menos regulados da Europa. O valor real das rendas começou a aumentar, em parte recuperando as perdas que tinha sofrido nos 20 anos anteriores, e assistiu-se a uma recuperação substancial da oferta. Entre 1990 e 2003, o número de casas arrendadas passou de 271 465 para 449 521 e o mercado de arrendamento passou a representar cerca de 17,3% da habitação total. A história finlandesa mostra como o controlo prolongado pode dizimar o setor de arrendamento e como a liberalização pode restaurar o equilíbrio.[10][11]

Suécia

A Suécia é, por vezes, vista como um exemplo positivo por quem defende políticas de controlo de rendas, uma vez que garante o direito de qualquer cidadão a aceder a um apartamento com renda controlada e contrato vitalício. As rendas são determinadas por negociações entre os senhorios e representantes dos inquilinos organizados em sindicatos. No entanto, uma análise mais detalhada revela os efeitos perversos do sistema. O mecanismo de controlo de rendas leva a que haja um nível muito elevado de procura por cada habitação com rendas controladas, que tendo um preço artificialmente abaixo do preço de mercado atraem muitos interessados. O resultado são listas de espera intermináveis. Em Estocolmo, o tempo médio de espera para conseguir uma habitação com renda controlada é de 9 anos, podendo chegar a 20 nos bairros mais procurados. Como consequência, formou-se um mercado paralelo de subarrendamento com preços elevados e até um mercado negro de acesso aos contratos. Na prática, o acesso às rendas controladas tornou-se um privilégio para quem tem tempo e recursos para esperar — excluindo precisamente quem mais precisa de habitação acessível e imediata.[12]

Argentina

A Argentina implementou uma das legislações de controlo de rendas mais rígidas do mundo através da chamada Lei do Arrendamento, em vigor desde 2020. Entre 2019 e 2023, o número de imóveis disponíveis para arrendamento em Buenos Aires caiu 53%, enquanto os preços reais dispararam 96%. Esta combinação de escassez e inflação transformou o mercado num verdadeiro pesadelo para os inquilinos. Em dezembro de 2023, após a eleição de Javier Milei, a lei foi revogada. No ano seguinte, a oferta de imóveis no mercado de arrendamento aumentou 195% e os preços reais caíram 54%. O caso argentino mostra de forma clara o impacto negativo da regulação excessiva e como a sua reversão pode, em pouco tempo, restaurar a dinâmica do mercado.[13]